四川省农林水利领域政府和社会资本合作的实施细则

四川省农林水利领域政府和社会资本合作的实施细则

为贯彻落实国家发展改革委、财政部、水利部《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号），国家发展改革委、农业部《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（发改农经〔2016〕2574号），国家发展改革委、国家林业局《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（发改农经〔2016〕2455号）和《四川省人民政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（川府发〔2015〕45号）等有关文件要求，加快推进我省农林水利领域政府和社会资本合作，结合我省实际，本着“政府引导、公益导向，市场运作、公平竞争，因地制宜、试点先行”原则，经研究，现提出以下实施细则：

一、范围方式

（一）适用范围

1.水利领域。鼓励支持社会资本参与建设列入国家相关规划的大中型水利工程、引调水工程；水生态治理工程、江河湖泊治理工程；城乡供水工程、灌区工程、高效节水灌溉工程；水土保持等项目。

2.农业领域。鼓励支持社会资本开展高标准农田、种子工程、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护等农业基础设施建设和公共服务、农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、农业资源环境保护与可持续发展、现代农业示范区、农产品冷链物流市场体系、休闲观光产业、设施农业、农业物联网与信息化等建设。

3.林业领域。鼓励支持社会资本参与城乡绿化、森林公园保护和利用设施、森林康养、生态旅游资源保护与利用基础设施、湿地公园、现代林业产业基地和产业示范区、林区基础设施、天然林保护、岩溶地区石漠化治理、沙化土地治理等建设。

（二）运作方式

1.经营性项目。对于具有明确的收费基础，且使用者付费能够完全覆盖投资和运营成本的项目，可采用建设—运营—移交（BOT）、移交—运营—移交（TOT）,改扩建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。特许经营期内，社会资本方或项目公司自行负责项目投融资、建设、运营、维护，自负盈亏。

2.准经营性项目。对于使用者付费不足以覆盖投资成本的项目，也可采用与经营性项目类似的运作方式，即在使用者付费的基础上，通过政府补助、运营补贴、直接投资参股等方式，建立投资、补贴与价格协同的机制，实现投资者合理投资回报。

3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目，可通过设计—建造—融资—运营（DBFO）、建设—拥有—运营（BOO）、委托运营（O&M）等模式推进。非经营性项目应在项目合同中明确项目产出说明和绩效要求，并约定具体付费方式和价格水平。政府依据项目的可用性、使用量和绩效向项目公司付费。

二、操作规程

（一）项目储备

1.规划引导。切实重视发挥发展规划、投资政策的战略引领与统筹协调作用，按照国民经济和社会发展总体规划、区域规划、专项规划及相关政策，各地依据建设目标、重点任务、实施步骤分类筛选储备重大农林水利PPP项目。

2.纳入PPP项目库。依托投资项目在线审批监管平台（重大建设项目库），建立和完善本地区农林水利PPP项目库，并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库，同时申请纳入财政部综合信息平台项目库，切实做好项目储备、动态管理、实施监测等各项工作。入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据。

3.纳入年度实施计划。列入各地区农林水利PPP项目库的项目，实行动态管理、滚动实施、分批推进。对于需要当年推进实施的PPP项目，应纳入各地区农林水利PPP项目年度实施计划。需要使用各类政府投资资金的农林水利PPP项目，应当纳入三年滚动政府投资计划。

4.确定实施机构和政府出资人代表。对于列入年度实施计划的PPP项目，应根据项目性质和行业特点，由当地政府行业主管部门或其委托的合规单位作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作。鼓励地方政府采用资本金注入方式投资PPP项目，并明确政府出资人代表，参与项目准备及实施工作。

（二）项目论证

1.项目实施方案编制。纳入年度实施计划的农林水利PPP项目，应由实施机构组织编制实施方案，内容包括项目概况、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。认真开展物有所值评价、财政承受能力论证、项目投资评审、投资收益测算工作，确保评价论证充分、评审测算科学。

实施方案编制过程中，应公开征求社会资本方的意见和建议。要重视引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。如果项目涉及向使用者收取费用，要取得价格主管部门出具的相关意见。

2.项目审批、核准或备案。政府投资项目的可行性研究报告应由发展改革部门审批。可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。重大农林水利项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，作为确定PPP项目实施方案的重要依据。

实行核准制或备案制的企业投资项目，应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定，由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。项目核准或备案后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。

纳入PPP项目库的投资项目，应在批复可行性研究报告或核准项目申请报告时，明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。

3.项目实施方案审查审批。鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制。按照“多评合一，统一评审”的要求，由发展改革、财政和有关行业主管部门牵头，会同项目涉及到的规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见，然后再进行联合评审。

通过实施方案审查的PPP项目，可以开展下一步工作；按规定需报当地政府批准的，应报当地政府批准同意后开展下一步工作。未通过审查的项目，可在调整实施方案后重新审查；经重新审查仍不能通过的，不再采用PPP模式。

4.合同草案起草。PPP项目实施机构依据审查批准的实施方案，组织起草PPP合同草案，包括PPP项目主合同和相关附属合同（如项目公司股东协议和章程、配套建设条件落实协议等）。PPP项目合同主要内容参考国家发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》或《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）。

（三）社会资本方选择

1.社会资本方遴选。依法通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。其中，拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，应具备相应资质，依法必须进行招标的项目，必须按照相关规定，通过招标方式选择社会资本方。

在遴选社会资本方资格要求及评标标准设定等方面，要客观、公正、详细、透明，禁止排斥、限制或歧视民间资本和外商投资。鼓励社会资本方成立联合体投标。鼓励设立混合所有制项目公司。社会资本方遴选结果要及时公告或公示，并明确申诉渠道和方式。

PPP项目建设涉及需要依法以招拍挂方式供应土地使用权的宗地或地块，在市、县国土资源部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。

2.合同确认谈判。PPP项目实施机构根据需要组织项目谈判小组，就PPP合同进行确认谈判，选取社会资本方，并签署确认谈判备忘录，公示合同文本及相关文件。

3.项目合同签订。PPP项目实施机构应按相关规定做好项目公示工作，公示期满无异议的，由项目实施机构会同当地投资主管部门将PPP项目合同报送当地政府审核。政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本方正式签署PPP项目合同。

需要设立项目公司的，待项目公司正式设立后，由实施机构与项目公司正式签署PPP项目合同，或签署关于承继PPP项目合同的补充合同。

（四）项目执行

1.项目公司设立。社会资本方可依法设立项目公司。政府指定了出资人代表的，项目公司由政府出资人代表与社会资本方共同成立。项目公司应按照PPP合同中的股东协议、公司章程等设立。

项目公司负责按PPP项目合同承担设计、融资、建设、运营等责任。除PPP项目合同另有约定外，项目公司的股权及经营权未经政府同意不得变更。

    2.项目法人变更。PPP项目法人选择确定后，如与审批、核准、备案时的项目法人不一致，应按照有关规定依法办理项目法人变更手续。

3.项目融资及建设。PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。项目公司或社会资本方未按照PPP项目合同约定完成融资的，政府方可依法提出履约要求，必要时可提出终止PPP项目合同。

PPP项目建设应符合工程建设管理的相关规定。工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。政府方及政府相关部门应根据PPP项目合同及有关规定，对项目公司或社会资本方履行PPP项目建设责任进行监督。

4.运营绩效评价。PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。

项目实施机构应会同行业主管部门，自行组织或委托第三方专业机构对项目和社会资本合作实施情况进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施，推动项目绩效目标顺利完成。

5.项目临时接管和提前终止。在PPP项目合作期限内，如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化，危及公共安全或重大公共利益时，政府要及时采取应对措施，必要时可指定项目实施机构等临时接管项目，切实保障公共安全和重大公共利益，直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的，要提前终止，并按PPP合同约定妥善做好后续工作。

6.项目移交。对于PPP项目合同约定期满移交的项目，政府应与项目公司或社会资本方在合作期结束前一段时间（过渡期）共同组织成立移交工作组，启动移交准备工作。

移交工作组按照PPP项目合同约定的移交标准，组织进行资产评估和性能测试，保证项目处于良好运营和维护状态。项目公司应按PPP项目合同要求及有关规定完成移交工作并办理移交手续。

7.项目后评价。项目移交完成后，地方政府有关部门可组织开展PPP项目后评价，对PPP项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方，并按有关规定公开。

三、扶持政策

（一）建立项目投资回报机制。积极探索优化准公益性与公益性农林水利项目的多种付费模式。采取资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息，以及政府投资股权少分红、不分红等多种方式等多种方式，实现社会资本的合理投资回报。完善主要由市场决定价格的机制。对于纳入政府定价范围的，既要考虑社会资本的合理回报，又要考虑用户承受能力、社会公众利益等因素；价格调整不到位时，地方政府可根据实际情况安排财政性资金，对运营单位进行合理补偿。对未纳入政府定价目录的，实行由项目投资经营主体与用户协商定价。严防PPP模式回报机制的变异，禁止将PPP作为纯粹的融资工具。

（二）加大资金扶持。积极支持社会资本投资建设或运营管理，统筹利用中央和地方政府投资。对同类项目，积极争取中央预算内投资支持，省预算内投资和省级投资平台基金要优先支持引入社会资本的项目。对社会资本参与的项目，按政策规定予以贷款贴息、投资补助、基金注资、担保贴息、减免企业所得税等，降低农林水利PPP项目风险，增强项目收益能力。

（三）创新金融支持。加大开发性、政策性贷款支持力度，积极支持PPP项目通过发行债劵、资产证劵等方式进行融资，完善贷款贴息政策。着力提高PPP项目投融资效率，鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等多种方式，支持PPP项目。鼓励金融机构加大金融产品和服务创新力度，在政策范围内积极探索开展投贷联动、投贷保贴一体化等投融资模式试点。

（四）完善土地政策。加强耕地资源的保护与利用，各地要在土地利用总体规划中统筹考虑项目建设需要。鼓励社会资本通过整理复垦增加耕地面积，落实耕地占补平衡，合理安排项目建设用地供给。社会资本投资建设高标准农田、生态林等连片面积达到一定规模的，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。

四、保障措施

（一）组织领导。各地要切实提高认识，把农林水利领域政府与社会资本合作作为创新投融资机制的一项重要任务来抓。市（州）、县（市、区）发展改革、财政、水利、农业、林业等部门要明确各自职责分工，抓好工作部署，落实工作责任，建立沟通协调机制，及时研究解决合作项目建设运行中的重大问题。

（二）服务及监管。进一步细化落实各项扶持政策，切实为社会资本进入农林水利领域创造公平有序的市场环境和保障有力的政策支持体系。强化农林水利领域信用体系建设，搭建信息服务平台，优化投资环境。根据项目实施情况，探索创设适合区域特点的具体政策，进一步提高社会资本进入农林水利领域的积极性。当地政府或政府指定的相关部门应根据PPP项目合同及有关规定，对项目公司或社会资本方履行PPP合同情况及建设责任进行监管。实施机构应督促社会资本完善法人治理结构和管理制度，认真履行投资经营权利义务，定期对项目运营服务进行绩效评价，加强项目运行有效监管，及时发现存在的问题，制订应对措施，保证项目实施效果。发展改革、财政、水利、农业、林业部门要加强沟通协调，做好行业指导和监督。

（三）试点示范。水利厅、农业厅、林业厅会同省发展改革委、财政厅在各地自愿报名的基础上，每个领域遴选2-3个市、县，开展PPP项目试点示范，加强跟踪指导，及时总结经验，推动完善相关政策。同时，鼓励各地开展PPP项目创新工作，发挥示范带动作用，争取尽快探索形成一批可复制、可推广的典型经验。